国家赔偿法颁布三十周年系列纪念文章

编者按：1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议并通过《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法），该法于1995年1月1日起施行。国家赔偿法是落实宪法尊重和保障人权原则的重要法律，是我国民主法治建设的重要里程碑。国家赔偿法的实施，在保障公民、法人和其他组织合法权益，促进国家机关依法行政、公正司法，缓解社会矛盾，维护社会稳定，加强产权平等保护等方面，发挥了不可替代的重要作用。为纪念这部法律颁布三十周年，我们特别邀请了马怀德、刘飞、薛刚凌、张红、杜仪方等五名专家学者，围绕纪念国家赔偿法颁布三十周年这一主题分别撰写文章，以示纪念。　　加强人权保障筑牢公平正义　　——国家赔偿法颁布30周年纪念　　中国政法大学校长马怀德　　今年是国家赔偿法颁布30周年，这是我国社会主义法治建设进程中的一件大事、喜事。长期以来，我有幸多次参与国家赔偿法的立法修法过程，也始终关心这部法律的实施，感受颇深。作为一部社会关注度高、事关人民群众切身利益的重要法律，国家赔偿法不仅贯彻尊重和保障人权的宪法原则落地落实，更重要的是极大提升了国家机关及其工作人员依法行使职权的自觉意识，让更多受侵害群众及时获得救济，为推进全面依法治国、建设法治国家、法治政府奠定了坚实基础，成为社会主义法治建设史上的重要里程碑。　　自国家赔偿法实施以来，在各级党委的坚强领导下，各级立法、司法、行政机关以及社会各界相互支持、共同努力，推动国家赔偿工作取得了长足进步。国家赔偿归责原则从单一走向多元，赔偿程序日益便利，赔偿范围与标准不断提高，国家机关更加注重人权保护、更加尊重程序正义、更加追求公正与效率，对我国经济社会发展与法治文明进步产生深刻影响。　　一是推动宪法权利保障有效落实。国家赔偿法作为一部重要的宪法相关法，1994年制定之初就对行政赔偿、司法赔偿的范围、标准、程序以及赔偿金支付等作了全面系统的规定。2010年国家赔偿法修改时又增加了精神损害赔偿制度，促使当事人人身及财产权益的法律保护提升到一个新高度。此后，随着行政赔偿、刑事赔偿、非刑事司法赔偿、精神损害赔偿、司法赔偿请求时效等相关司法解释的先后出台，使得国家赔偿法律规范体系不断完善，国家赔偿权利救济功能的发挥，有了更为强大的生命力和执行力，特别是佘祥林案、赵作海案、呼格案、张氏叔侄案、聂树斌案等一批有重大社会影响的刑事冤错赔偿案件得到依法及时赔偿，国家赔偿法的政治效果、社会效果、法律效果充分彰显，赢得了全社会的广泛赞誉，也助推了我国法治国家、法治政府建设进程。　　二是推动依法维权意识与赔偿效果不断增强。党的十八大以来，国家赔偿相关立法与实施工作驶入了发展的“快车道”，越来越多的社会公众开始更加熟悉国家赔偿制度，通过国家赔偿程序来行使求偿权，依法解决权益受损问题。各级司法机关坚决维护司法权威，克服重重困难，有效处理了一大批国家赔偿纠纷。大量权益受损群众获得国家赔偿救济以及精神抚慰，更多的群众面对自身合法权益遭受侵害的问题，也能够认识到通过国家赔偿法来维护自身权益，形成了以法律明文规定为基础，以国家赔偿审判为依托的依法维权与救济意识，为提高司法公信力、维护社会公平正义起到了积极作用，也为社会法治化治理奠定了重要的思想基础。　　三是推动执法规范与监督效能不断提升。国家赔偿法在充分保障公众合法权益的同时，另一主要目的在于“促进国家机关依法行使职权”，通过明确侵权范围和责任范围，规定追偿追责制度，形成规范和监督行政权、司法权的有效机制。各级司法机关在坚持依法办案的同时，通过反向审视公权力运行的不足，发布行政审判白皮书、国家赔偿白皮书和司法建议书等方式，对执法司法中的违法行使职权情形予以跟进监督。国家机关及时启动责任倒查、追偿追责措施，在救济权利的同时，通过惩戒制裁方式，有效纠正和处理了一批损害群众利益的违法行为及责任人员。可以说，通过国家赔偿的外部监督，增强了国家机关自我监督、自我纠错和自我约束意识，促使合法行为得到维持保障，违法行为得到及时纠正惩处。国家赔偿工作成为促进国家机关依法行使公权力的重要动力，为实现公正廉洁高效执法司法，维护宪法法律权威，作出了积极贡献。　　四是推动法律制度建设不断加快。国家赔偿法颁布实施以来，全国人大先后进行了两次修正，各级立法、司法、行政机关也相继出台了一系列制度规范。最高人民法院、最高人民检察院分别或联合制定了刑事赔偿、行政赔偿等司法解释、批复数十部，对具体案件适用法律作出个案答复数百件，公安部、司法部相继制定出台了国家赔偿案件办理程序规定及具体办法，加强程序规范工作。随着国家赔偿理论与实践的不断深化拓展，学术界也对国家赔偿制度进行总结与反思，推出了一批研究成果，为促进国家赔偿法律制度的发展完善提供了理论支撑。　　习近平总书记强调，“法治是人类文明的重要成果之一”“一个现代化国家必然是法治国家”。30年来，国家赔偿工作始终坚持以人民为中心，不忘初心、砥砺前行，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。同时，也要清醒地看到，与建设法治中国的新任务，与人民群众对美好生活的新期待相比，新时代国家赔偿工作还存在一定不足：国家赔偿制度体系还不够健全，国家赔偿纠纷解决机制还不够畅通，赔源治理工作还需不断加强完善，国家机关执法体制有待进一步完善，领导干部带头依法办事的意识仍需提高，等等。加快新时代人权保障，应始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实党的二十大精神，以支撑和服务中国式现代化为目标，加快国家赔偿法的立法修改和配套工作，坚持问题导向、守正创新，始终聚焦法治中国建设的主要矛盾，集中解决执法司法薄弱环节和突出问题，努力实现国家赔偿工作高质量发展，筑牢人民权益保障和社会治理的坚实屏障。　　国家赔偿法：人权保障与公权制约的法治化　　中国政法大学教授刘飞　　制定国家赔偿法、建立国家赔偿制度，是社会文明进步的重要标志。新中国成立后，一些法律、法规和政策曾零星地规定了国家赔偿的内容。例如1953年中共中央《关于处理各级人民法院过去时期所发生的错捕、错判、错杀问题的指示》、1956年司法部《关于冤狱补助费开支问题的答复》等。1982年宪法修改重申了“五四宪法”规定的国家赔偿原则并有所发展。随后，1986年民法通则第一百二十一条规定了国家机关及其工作人员侵权行为的赔偿责任，1989年行政诉讼法第六十七、六十八、六十九条规定了国家行政机关的赔偿责任。治安管理处罚条例、海关法、民用航空器适航管理条例等单行法律法规也从不同角度和层次对国家赔偿责任作出规定。1994年第八届全国人大常委会第七次会议审议通过的国家赔偿法在吸收行政诉讼法关于国家行政机关侵权赔偿的基础上，专门规范了国家机关及其工作人员的职务侵权责任承担问题。至此，我国国家赔偿制度正式得以建立。国家赔偿制度的构建与完善，既是宪法的实施，又是人权保障和公权力行使规范的制度化，与国家治理现代化息息相关。　　国家赔偿法的颁布实施，是宪法庄严承诺的兑现。现行宪法第四十一条明确规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”在此之前，1954年宪法第九十七条规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”相比较来看，现行宪法增设了国家机关对其侵权行为应负赔偿责任之规定，同时增加了“依照法律规定”的字样，即要求有专门法律作为规范依据。国家赔偿法的颁布实施，为公民获得国家侵权救济提供具体法律依据，使公民取得赔偿的基本权利有了具体实现路径。该法集中体现了我国国家赔偿制度保障公民基本人权和尊重法治的宪法精神。值得注意的是，1982年宪法施行后历经五次修改，对公民基本权利有所扩展。这为国家赔偿法的制定、修改和健全，提供了根本大法的依据。　　国家赔偿制度的构建，是保障人权、规范公权力行使的制度保障。国家赔偿法第一条开宗明义指出：“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可见，国家赔偿具有权利救济和规范职权行使双重职能。一方面，国家赔偿通过依法保障被侵权人获得赔偿，恢复或弥补公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益；另一方面，国家赔偿法通过明确侵权范围和责任范围，规定追偿追责制度，形成制约和监督公权力运行的倒逼机制，促进国家机关及其工作人员依法规范行使国家权力。从呼格吉勒图案、聂树斌案到吴春红案、泸州科技公司案，国家赔偿范围覆盖公民生命权、人身自由权和财产权的保障。而这些案件更如警钟，要求国家机关及其工作人员应秉持对人权的尊重和保障，依法审慎行使职权，避免悲剧重演。　　发展完善国家赔偿制度，是国家治理现代化的必然要求。党的二十大报告提出，“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“全面推进国家各方面工作法治化”。现代化的核心在于人的解放、人权的实现和人民的福祉。国家治理现代化首先要求摒弃“国王不能为非”理念，国家赔偿法的制定在立法上确认了国家责任的承担。为适应我国社会经济和民主政治的不断发展，国家赔偿法在2010年和2012年两度修改，在归责原则、具体程序、赔偿范围、举证责任等诸多方面进行了修改完善，推动了国家赔偿制度的发展。制度的生命在于实施，国家赔偿案件的审理和公布，发展了国家赔偿相关规则，使保障人权、制约公权的法治思想深入人心。从这个意义上说，国家赔偿制度的建立和完善是现代国家治理体系的必要构成，是衡量国家治理现代化的重要指标，更是助力国家治理现代化的重要手段。　　一个现代化法治国家并非秋毫不犯，而是国家权力可责，是“无救济无权利”“有损害有赔偿”。世界范围内，国家赔偿责任制度经历了全面否定、相对肯定和全面肯定三个阶段。我国国家赔偿法颁布三十年的实践证明，敢于承认错误、承担责任的国家机关，方能建立公信力；实事求是的优良传统唯有依托于法治框架，才能真正发扬延续。未来，国家赔偿作为国家对公民基本人权承担保障义务的制度手段，还需进一步扩大赔偿范围、提高赔偿标准、改革审判形式、增加监察赔偿，为人权保障与公权制约提供更为全面可靠的制度保障。　　国家赔偿制度的功能与贡献　　华南师范大学法学院教授薛刚凌　　1994年5月12日，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）正式颁布，这是对宪法相关规定的贯彻落实，也标志着我国国家赔偿制度的完整建立。三十年来，在党和国家的高度重视以及社会各界的殷切关注下，国家赔偿制度得到长足进步。国家赔偿法历经两次修正，实施层面形成多部司法解释和规范性文件，在归责原则、赔偿程序、精神损害赔偿以及赔偿标准等方面都有了进一步发展，国家赔偿制度日趋成熟。国家赔偿制度的有效运行化解了大量赔偿纠纷，涉及行政赔偿、刑事赔偿和其他司法赔偿等多种类型，仅法院审理的国家赔偿案件就达30余万件，切实为受害当事人提供了救济。尤其是对张氏叔侄案、呼格吉勒图案等重大刑事冤错案件的国家赔偿，得到了受害人亲属和社会的广泛认同。　　作为一种恢复性的救济机制，国家赔偿制度具有重要的权利保障功能，极大强化了社会权利意识。在中国式现代化进程中，我们需要坚守整体型的国家发展和治理模式，追求国家的整体利益，但同时我们也必须以人民为中心，尊重和保障个人权利。每个个体都是独立而平等的，每个人的生命、自由和财产都受法律保护，任何人不得侵害。对受害人而言，仅有对国家机关侵权行为的纠正，还不足以弥补其财产损失和心灵伤害，需要通过物质赔偿来恢复其原有的财产价值，需要通过精神损害赔偿来给予受伤的心灵以慰藉。国家赔偿制度正是通过制度安排，赋予受害当事人国家赔偿的请求权，由有权机关依法审理并依法给予国家赔偿。可以说，作为国家法治现代化的重要标志，国家赔偿制度为社会提供了独特的人权价值导向。　　作为国家权力侵权的责任机制，国家赔偿制度可以促进国家机关依法行使权力、公正履行职责，提升国家治理的法治水平。这也是国家赔偿法的一项重要立法宗旨。在国家赔偿案件中，侵权国家机关不仅要承担起行为被撤销或被推翻的法律后果，还要作为国家赔偿义务机关，代行国家赔偿职责。按照国家赔偿法的追偿规定，国家赔偿义务机关在赔偿当事人的损失后，对有过错的国家工作人员要依法进行追偿，要求其承担部分或全部赔偿费用。对受害人的每一次赔偿，对国家机关及工作人员而言都是一次警示，鞭策其强化法治意识。此外，造成国家机关侵权也有更深层次的原因，如法律制度不尽完善、手段与决策目标不尽匹配等，国家赔偿案件可以让我们更好反思检讨现行制度和机制中存在的各类问题，从而推动立法完善和制度改进，促推国家法治建设进程。　　作为经济社会秩序的修补机制，国家赔偿制度对秩序稳定发挥了重要作用。改革开放以来，我国经历了剧烈的经济社会变革。从计划经济转型为社会主义市场经济，国家治理模式从一元整体转型为多元整体。改革转型意味着秩序重构，也就意味着新旧双重体制在相当长的时间里并存，政府与市场、政府与社会、整体与个体都需要探索建立新的秩序，但同时传统秩序仍有很大作用空间。在这种复杂多元的环境里，法律制度存在滞后性，加上国家机关工作人员的法律意识、专业能力参差不齐，公权力侵权行为极易发生。当侵权行为给当事人造成实际损害时，通过国家赔偿制度予以恢复与补救，可以弥补制度缝隙，稳定经济社会秩序，减轻改革压力，从而为国家的改革转型提供支持和保障。　　作为社会发展引发的矛盾冲突的缓解机制，国家赔偿制度也对和谐社会的建设作出了巨大贡献。几十年的改革转型促进了国家的飞速发展，也积累了一些问题，有许多制度短板无法在短时间内补齐，加之快速变革带来的不适应，导致产生一些社会矛盾和冲突。当行政或司法权力运行出现问题，尤其是对弱势的个体造成伤害时，容易激化矛盾，造成关系的紧张，国家赔偿制度通过赔偿受害人的物质和精神损害，在救济受害人的同时，也是对大众心灵的抚慰，有效缓解冲突，促进了社会的和谐发展。　　岁月如梭，自国家赔偿法制定颁布至今已经走过三十年的历程，国家赔偿制度以人权保障为使命，为国家发展和社会进步作出了巨大贡献。但国家赔偿制度仍有可以改进提升的空间，国家赔偿法还需要进一步修改完善。如国家赔偿的范围可以进一步拓宽，国家赔偿的程序可以更加简便和公正，国家赔偿的标准可以进一步提高，等等。可以预期，随着国家赔偿制度的发展完善，其人权保障功能将更加彰显，也必将进一步推动国家治理的现代化进程。　　我国司法赔偿制度的发展与未来　　北京师范大学法学院教授张红　　1994年5月12日第八届全国人大常委会第七次会议通过了国家赔偿法。我国国家赔偿法颁布已三十年。该法的实施，是我国民主法治史上具有里程碑意义的大事。国家赔偿制度是民主法治国家的基本法律制度。回顾过去三十年，国家赔偿法对于保障公民基本权利，维护社会公平正义，发挥了至关重要的作用。特别是近年来，党中央始终坚持以人民为中心的发展思想，尊重和保障人权的力度不断加大，国家赔偿实施效能也不断增强。　　司法赔偿制度是国家赔偿制度的重要组成部分。2010年修正国家赔偿法是对司法赔偿制度的一次重要改革。为坚持司法为民宗旨，落实“当赔则赔”理念，最高人民法院和最高人民检察院分别或联合制定司法解释数十部，涉及司法赔偿立案、审理全过程，涉及刑事赔偿、非刑事司法赔偿、精神损害赔偿、司法赔偿请求时效等各方面。最高人民法院还发布了很多司法赔偿的典型案例，为各级法院开展司法赔偿工作提供了指导。　　这三十年里，各级司法机关依法处理了大量司法赔偿纠纷。佘祥林、赵作海、张氏叔侄、呼格吉勒图、吴春红等一大批刑事冤错案件相继得到纠正，受害人依法获得了赔偿，切实保障了当事人合法权益、维护了社会公平正义。　　国家赔偿法颁布三十年来，我国司法赔偿制度逐步发展完善，主要体现在四个方面：　　一是，消除了认识误区，实现了司法赔偿归责原则的多元化。在刑事赔偿领域，实行混合归责原则，违法拘留实行违法归责原则，错误逮捕、刑事错判实行的是结果归责原则。　　二是，拓宽了司法赔偿的范围，明确了司法赔偿责任。2010年修正国家赔偿法，将虐待、放纵他人殴打、虐待等行为纳入赔偿范围，不仅明确了此类侵权行为的具体情形，而且也意味着诸如放纵等不作为造成损害的，国家亦应承担责任。还根据刑事拘留和逮捕的不同性质，区别情形作了较为明确的规定，明确了司法赔偿责任范围。　　三是，完善了司法赔偿程序，畅通了救济渠道。2010年修正国家赔偿法，取消了刑事赔偿中的确认程序，清除了司法赔偿程序的“拦路虎”。完善了人民法院赔偿委员会处理司法赔偿案件的程序。特别是明确了司法赔偿的举证责任，规定被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。　　四是，细化了国家赔偿标准，明确了精神损害赔偿。2010年修正国家赔偿法增加规定了精神损害赔偿。致人精神损害的，赔偿义务机关应当消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；对造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。2021年，最高人民法院发布了《关于审理国家赔偿案件确定精神损害赔偿责任适用法律若干问题的解释》，既便于保障司法适用的统一，也兼顾了个案的差异与公平。　　当前，我国的司法赔偿工作在“当赔则赔”“把好事办好”工作理念指引下，取得了人民较为满意的成绩。我们同时也看到，现有国家责任体系发挥救济功能的作用存在局限，国家赔偿的原则和标准也亟需顺应时代发展变化予以调整，国家赔偿程序也有待优化，国家赔偿费用保障和支付机制尚有待改进。　　新时代新征程，实施好国家赔偿法对于谱写尊重和保障人权新篇章具有重要意义。新时代对加强人权司法保障和国家责任体系建设提出了新的更高要求。相信我国司法赔偿制度将会更加完善，人民权利将得到更为全面的保障。　　行政赔偿三十年：实体程序并重保障基本人权促进依法行政　　复旦大学法学院教授杜仪方　　1994年5月12日通过的国家赔偿法以专章形式规定了行政赔偿制度，正式开启我国行政赔偿的法治化进程。相较于冤错案件引发的刑事赔偿来说，行政赔偿由于个案赔偿金额较低、涉及范围较小，一般不会引发社会舆论高度关注。然而在实践中，公民遭受行政机关侵权进而导致行政赔偿的案件总量却远高于刑事赔偿。况且，当公民遭受行政权的侵害后，除了依托行政复议、行政诉讼等制度对行政行为进行规范和监督外，通过行政赔偿制度对其所受损害予以填补，也是法治国家应有之义。　　三十年来，我国的行政赔偿制度历经2010年和2012年立法的两次修正，1997年和2022年行政赔偿司法解释的两度出台，以及沙明保案、陈山河案、王丽萍案等诸多行政赔偿典型案件的司法实践，行政赔偿体制逐步得以推进。三十年来，行政赔偿制度不断就实体和程序作出完善，在落实宪法尊重和保障人权之基本原则，救济公民、法人和其他组织合法权益，监督国家机关依法行使职权等方面日益发挥重要作用。　　在实体层面，不断扩大行政赔偿的救济范围和强度，实现合法权利的全面保护。　　一是拓展保护范围。行政赔偿制度的权利保护范围既包括传统生命健康权、人身自由权和财产权，也涵盖劳动权、相邻权等合法权利。针对尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为等行政不作为引发的赔偿案件，2022年行政赔偿司法解释明确将行政机关不履行法定职责的行为纳入赔偿，使现行行政赔偿范围涵盖行政作为和不作为、法律行为和事实行为。同时，行政赔偿强化对精神损害的救济。增设精神损害抚慰金是2010年国家赔偿法的修法亮点之一，而除金钱损害赔偿外，消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等非金钱履行方式也逐渐得到制度认可，实现对公民精神权利的全面保护。　　二是提高赔偿标准。行政赔偿以支付赔偿金为主要方式，在兼顾权利救济与适当负担的立法目的下，近年来行政赔偿标准不断提高。一方面直接提升标准，如死亡赔偿金和残疾赔偿金随着平均工资基数的上涨逐年上调，对部分丧失劳动能力的残疾赔偿金更是从立法之初最高不超过国家上年度职工年平均工资的十倍调整至现在的二十倍。另一方面间接实现损失填平，如规定当市场价格不足以弥补实际损失时可以采用其他合理方式来计算损失。针对实践中常见的违法征收征用土地房屋所导致的行政赔偿，制度明确赔偿金不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益，从而确保当事人获得的赔偿能够充分保障其安置补偿权利和实际居住权利。　　三是扩大救济范畴。在人身权方面，除死亡赔偿金、医疗费外，护理费、残疾生活辅助具费、康复费以及因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用、丧葬费、死者生前扶养的无劳动能力者的生活费等也被纳入行政赔偿的可救济范畴，基本在人身权损害上实现救济的全覆盖；在财产权方面，在以赔偿直接损失为原则的同时，通过扩大解释，将利息、营运收入等也纳入直接损失的范畴，充分实现产权保护，激发企业活力。　　在程序层面，持续畅通行政赔偿渠道，增强行政赔偿的运行实效。　　一是完善诉讼程序。在国家赔偿法施行之初，由于当事人的诉讼权利未能得到充分保障，行政赔偿案件一度存在起诉难、胜诉难等现象。三十年间，通过明确原被告资格、厘清举证责任、科学划分赔偿责任、规范行政赔偿诉讼的裁判方式、完善时效制度等方式，充分保障当事人诉讼权利，基于诉讼解决行政赔偿争议的能力不断提升。实践中，全国各级法院审理行政赔偿案件逐年递增，近年来每年审结一审行政赔偿案件均破万件。　　二是畅通获赔程序。赔偿金的发放是行政赔偿最后也是最重要的一环。为防止赔偿义务机关推诿或拖延，国家赔偿法规定将赔偿费用列入各级财政预算，由财政部门支付。2011年《国家赔偿费用管理条例》进一步明确了赔偿义务机关和财政部门的具体义务和支付时限，为当事人足额、及时获赔提供保障。同时，我国还设置了追偿制度，责令有故意或者重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用，从而倒逼行政机关及其工作人员依法行政。　　三十而立正青春，不负使命启征程。行政赔偿制度从落地生根到发展壮大的这三十年，是我国通过法治保障公民权益、约束行政权力、实现经济社会快速发展的三十年，也是我国着力推进依法行政、建设法治政府的三十年。持续推进和完善行政赔偿制度，将进一步有助于保障人权、强化产权保护、推动政府治理能力现代化转型，并最终实现依法治国和建设法治国家之宏伟蓝图。